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关于建设项目审批程序运行的几点建议
字号:[ ]   发布日期:2013-01-30   浏览次数:   

区政协工业区联络小组

  近些年来,江北区围绕经济发展和政府效率这两个主轴,在建设项目审批程序改革上不断探索,取得了不少成绩。但是从关注整个审批过程是否既高效又引领科学发展的角度上分析,目前建设项目审批程序运行中还存在着一定的困难和矛盾,为此,我们联络小组进行了深入的调研,认真分析了这些困难和矛盾,并提出了一些对策和建议。

  一、目前建设项目审批程序运行面临的困境

  (一)膨大强化的审批事项

  人们普遍感觉到,近年来建设项目领域的审批事项不减反增,并呈现日益膨大强化的趋势。我们专门检索了相关法律和操作实践,发现一个房地产类核准项目在开工建设前要经过以下一连串足以让人眼花缭乱的审批程序:水保方案、环评审批、项目合准、建设用地规划许可、规划设计方案审批、城市绿花设计方案审批、初步设计审批、防雷审批、市政园林工程初步设计审批、供地审核、人防工程报建及设计图纸审查、消防设计审核、施工图审查备案、建筑、建筑质量监督手续审核、工程建设项目安全条件审查、建设工程规划许可审批、建设工程项目报建备案、建设工程施工许可等不少于19个环节。这些还仅仅是该项目开工建设前的审批项目,若算上项目实施过程和竣工验收过程,则会更加壮观。据宁波市审管办统计,以备案类房建项目审批为例,累加的法定总审批用时390个工作日。因此,一个项目从审批启动到开工建设持续两年以上实属家常便饭。

  (二)繁复循环的审批环节

  目前建设项目审批环节呈现出繁复循环的特征:

  一是预审环节的大量设置导致体外循环。实践中,迫于“限时办结”的压力,许多审批事项正式进件前设置了预审环节,主要是审查材料是否齐全,并兼及审核项目的实质性内容,形成初步意见,要求业主修改完善符合条件后,才可正式进件。预审环节没有时间限定,人为因素多,缺乏监管,往往需要占用大量的时间。

  二是中介审查环节的普遍化与冗长性。鉴于行政机关技术力量不足、责任分担等考量,目前在建设项目所涉及大量审批事项中均设置了技术性评审环节,据宁波市审管办统计,备案类房建项目的审批前置中介服务事项至少有21项,服务总承诺用时381天。

  (三)互为前置的审批次序

  作为一种多阶段的行政程序构造,在建设项目整个审批流程的多个审批事项之间,经常会发生互为前置的的情形,使得项目业主无所适从。比如,根据《固定资产投资项目节能评估和审查暂行规定办法》的规定,固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件,建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时,一同报送节能评估报告文件提请审查或报送节能登记备案。换而言之,节能审查应在可研或项目申请报告之前完成,这在法律上似乎并无不可行之处,但实际情况是,对于民用建筑而言,节能评估当然意味着要对用能能耗进行测算,而能耗的测算必须以项目设计方案为前提,项目设计方案显然是在可研或项目申请报告之后,因此,在可研或项目申请报告之前进行节能审查,客观上很难做到,由此在节能审查、可研或项目申请报告和设计方案之间事实上构成了互为前置的格局。

  (四)纠缠不清的技术审查

  技术审查是渗透于建设项目审批全流程的要素,包括环评、节能评估、规划测绘、防雷检测、施工图审查、地质勘察、交通影响评估等节点,无不闪烁技术审查和中介机构的身影。作为建设项目审批的“体外装置”,技术审查中的问题也逐渐暴露和显现,我们将之归纳为两个关键词,垄断、失范。一是垄断。比如,我市施工图审查集中在5-6家审图公司,由于同行竞争不足,使得其居于垄断或准垄断地位。二是失范。大量从事技术审查的中介机构在服务标准、服务时限等方面不规范,无法为投资者提供高效服务,甚至构成审批效率提升的重要掣肘。

  二、面对困境的几点建议和对策

  从前面的阐述或可感性地认识到,造成以上困境的原因,固然有操作实践层面的问题,但更多的是导源于法律法规的刚性规定和行政体制的固有结构。因此,面对困境,地方政府实际上无法作出根本性或革命性的改变。但是来自社会有关改善发展环境,减少审批项目和审批环节,压缩审批流程的压力空前,在这两难之下,我们提出以下建议:既然行政体制的调整、法定事项和环节的增减合并等地方政府难以解决,就只能通过程序设计,有关职能部门解放思想、行政协调强力介入等措施,来缓解建设项目审批中出现的审批冗长、互为前置、职能交叉、效率受制等基本难题。具体如下:

  (一)以减少和限制审批事项为中心的“外科手术”

  一是通过标准化的程序思维堵塞滥设审批事项和条件的空间。在区级有审批权限的事项中设置行政审批事项及其内容的标准化程序装置和手段,以统一审批事项的名称、类别、申报条件、申报材料、流程、收费、时限、并向社会予以公布。堵塞在审批事项和条件上“塞私货”的空间。

  二是通过严格解释法律法规、文件限制一批审批项目的适用范围(审批权限在区级层面的,由区级部门自行限制,涉及市级部门的,由区级对口部门协调解决)。比如:通过严格解释《地质灾害防治条例》等法律法规,规定“不属于地质灾害易发区的项目,不进行地质灾害评估”;将地震安全性评价的适用范围限于“重大建设工程和可能发生严重次生灾害工程”;通过严格解释《浙江省建设工程交通影响评价技术导则》等文件,将交通影响评价的适用范围限于“交通设施项目、人流集中的公共设施、位于城市核心区、交通敏感区或主干的大型企业及建筑面积超8万平方米的居住类和建筑面积超过3万平方米的商业类项目。

  (二)以预审纳管和限时办结为中心的“顾客导向”

  一是通过预审纳管消除行政审批流程的体外循环。行政审批受理之前的预审环节往往费时费力,没有法定时限,逃避监管,给相对人带来很大困惑,鉴于此,我们建议在区级有审批权的部门设立“综合进件窗口”,每一审批事项办理先到综合进件窗口登记,计时开始,审查要素、材料的真实性和合法性由窗口把关,实施取号登记、统一编码、权力告知、受理反馈,限时3个工作日作出受理决定,实现预审纳管。这就可以打破“原来窗口不受理,反复审查,不计时限,等到全部符合要求才受理”的弊病。

  二是通过限时办结的“顾客导向”的装置提高项目审批效率。鉴于建设项目审批中的多阶段性特征,如果任由某一审批事项延迟履行甚至不作为,将使得后阶段的行政程序无法启动,整个项目审批进程受到阻滞,因此我们建议:“对区级有审批权的部门超过承诺时限未予办结审批的,经区审管办审核确认无正当理由的,视为办结,下一审批可先行启动。”由此保障整个行政程序的畅通无阻。

  (三)以提前介入为中心的“流程再造”

  在审批事项和审批环节量大繁杂这一常量之下,我们建议审批流程前后置关系进行技术处理,在政府土地出让前项目设计方案先行,规划等职能部门提前介入、提前谋划。此做法的主要好处有:一是有利于项目整体实力和建设水平的展示,使政府决策者层提前了解项目内容和发展前景,实现科学决策。二是有利于地块经济指标的科学性。如容积率,过低不利于提高土地利用效率,过高则不利于今后建设方案的审批和项目实际建设施工。三是有利于缩短项目开发整体周期。最大限度的利用招拍挂流程时间,同时减少因地块开发强度过大和联建地块之间步骤不一致导致的“协调时间”。四是有利于倒逼项目及时推进。在招商协议中明确业主在规定时间里完成相关审批工作,同时有些批文还有一定的时效性,迫使业主加快报批、及时建设,形成项目快速推进的倒逼机制。五是有利于属地政府开展协调工作。在项目申报企业因利益最大化导致的“离心式趋向”和政府因工程安全、质量和配套资源利用等导致的“同心式趋向”之间寻找平衡点,减少因过于追求项目速度造成的不利影响。如按此做法,以小地块、高强度区域性开发建设为例,最佳可节省项目协调、政府职能部门和中介评测时间约80天。

  (四)以告知承诺及配套制度为中心的“契约治理”

  鉴于建设项目行政审批的多阶段性、复杂性和不可预测性的特点,建设项目的告知承诺可分为受理阶段的告知承诺和审批阶段的告知承诺,前者我们建议区级有审批职能的部门在受理审批事项时,对于主件齐全,仅缺副件材料的,在申请人作出承诺后,先予以受理;后者我们建议区级有审批职能的部门对于基本符合审批条件,且无直接关系他人重大利益的,在申请人作出承诺后先予以审批通过。为避免“告知承诺制”可能带来的风险,我们建议同时建立配套机制:“行政审批部门作出决定后,申请人在规定的承诺时间内未达到标准和条件,或在限期整改的时限内仍未达到标准和条件的,后续审批不予通过。”

  我们提出的几点对策和建议,其目的是为加快行政审批制度改革提供思路。建设项目审批制度改革要重在质量,只要我们积极探索、勇于实践,还是有潜力可挖。

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